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文化部


文化部行政规章制定程序规定
（1989年1月27日文化部文政发[1989]8号发布）




　　第一条　为了加强文化部立法工作的管理与分工协作，使文化部行政规章制定程序科学化、规范化，保证规章质量，根据国务院《行政法规制定程序暂行条例》等法规的精神，特制定本规定。


　　第二条　本规定中的行政规章是指文化部为管理全国文化事业，根据国家的宪法、法律和国务院的行政法规、决定和命令，在本部门权限内制定的各类文化行政规章的总称。


　　第三条　行政规章的名称为“规定”、“办法”、“细则”和“规程”等。对某一方面的行政工作作比较全面、系统的规定，称“规定”；对某一方面的行政工作作比较具体的规定，称“办法”；对某一法律或行政法规的具体实施办法，称“细则”；技术规范称“规程”。
　　行政规章的标题应冠以发布机关、事由及文种。


　　第四条　制定行政规章应当遵循下列原则：
　　（一）符合宪法和法律，符合党和国家的路线、方针、政策。
　　（二）从实际出发，实事求是。
　　（三）保护文化艺术工作者的合法权益，充分调动、发挥文化艺术工作者的积极性和创造精神。


　　第五条　文化部法制工作机构根据文化部的基本职能、任务和工作规划，负责拟定文化部制定行政规章的指导性的五年规划和年度计划草案。编制五年规划和年度计划，可先由部内各司局分别提出建议（社会文化团体、民间文化组织以及文艺工作者也可向文化部提出有关文化立法的建议），经文化部法制工作机构通盘研究、综合协调，拟订草案，报部审批。五年规划和年度计划由文化部法制工作机构负责组织实施和监督执行。


　　第六条　列入规划和计划的行政规章的起草工作，由有关司局分别负责。其主要内容与几个司局有密切关系的，由主要主管司局或提出制定该规章的司局与有关司局会商后起草。必要时也可由部法制工作机构组织起草。


　　第七条　行政规章一般应对制定目的、适用范围、主管部门、具体规范、奖励和处罚、施行日期等做出规定。


　　第八条　行政规章的内容用条文表达。条文较多的，可分章、节。整个规章应当结构严谨，条理清楚，用词准确、精练。


　　第九条　起草行政规章，应当征求有关部门、单位和专家的意见。对各种不同意见，应先进行协调，并在上报草案时加以说明。


　　第十条　起草行政规章，应当注意与现行有关行政法规、规章的衔接、配套和协调。对同一事项，如果作出与现行法规、规章不相一致的规定，应当在上报规章草案时专门提出并说明情况和理由；如果现行规章将被起草的规章所代替，必须在草案中写明予以废止。


　　第十一条　行政规章的起草工作完成后，由起草单位将草案报文化部审议。向文化部报送的行政规章草案，应由起草单位主要负责人签署，并附送该草案的说明及有关参考材料。


　　第十二条　报文化部审议的行政规章草案，由文化部法制工作机构负责审查，并向文化部提出审查报告。


　　第十三条　行政规章草案由部务会议审议通过，或者由部长审批。


　　第十四条　经部务会议审议通过或者经部长审批的行政规章，由部长签署发布令。
　　行政规章的发布令，应包括发布机关、序号、规章名称、通过或者批准日期、发布日期、生效日期和签署人等项的内容。


　　第十五条　经部长签署的行政规章及其发布令，由文化部办公厅负责下达各省、自治区、直辖市和计划单列市文化主管部门及有关单位，并一律刊发《中华人民共和国文化部法制公报》。《中国文化报》也应全文刊载。经部长签署的行政规章，按有关规定向国务院备案。


　　第十六条　修改与废止行政规章的程序，参照本规定办理。


　　第十七条　文化部报请国务院或经国务院提请全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会通过的法律草案的起草程序，参照本规定办理。


　　第十八条　本规定由文化部法制工作机构负责解释。


　　第十九条　本规定自一九八九年三月一日起施行。

关于破产企业合同债权转让的法律限制分析
王政 律师

按照债法之基本原理，债即指一方当事人依法得请求他方为一定给付之法律关系。其中，当事人依法订立的合同是产生债之法律关系的一种主要方式，即称之为“合同之债”或“合意之债”。原则上，这种合意之债只在订约的双方当事人（系指债权人和债务人）之间产生法律效力，不应当及于合同外的第三方当事人。所以，债被形象地比喻为债权人和债务人之间的“法锁”，只有债务人履行了自己的义务后，这把“法锁”才能打开。但是按照我国《合同法》之相关条文规定，债权人是可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人的，而且这种债权转让行为只须对债务人履行通知义务即可。是否所有的合同债权都可以进行转让呢？对列入破产企业的合同债权转让是否存在某些特殊限制呢？本文在此主要就“破产企业合同债权转让之法律限制”问题做些法理性分析，希望能引起有关破产企业或与破产企业合同债权相关联的当事人的必要重视，以避免因破产企业债权转让存在问题而引发不必要的纠纷。

一、关于破产企业合同债权的特殊性分析
按照我国目前《破产法》及相关司法解释的规定，企业因经营管理不善而严重资不抵债后可以向当地人民法院申请破产；企业的债权人也可以向债务人所在地的人民法院提起破产清算的偿债程序。人民法院在宣告企业破产之日起十五日内便可成立清算组，接管破产企业。清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。清算组可以依法进行必要民事活动。企业进入破产清算程序后，企业的所有合同债权（包括在破产清算期间形成的债权）便被列入破产企业财产的范围。破产企业的合同债权具有哪些特殊性呢？我们不妨通过有关的具体法律规定内容对破产企业债权的一些特殊性作必要分析。
（一）按照我国《破产法》第二十五条内容之规定，即“破产企业的债务人和财产持有人，只能向清算组清偿债务或者交付财产”。即一般情况下，破产企业债权的受偿主体只能是清算组。
（二）按照《最高人民法院关于审理破产案件若干问题的规定》（以下简称“《破产规定》”）第十九条内容之规定，即“人民法院受理企业破产案件后，以债务人为原告的其他民事纠纷案件尚在一审程序的，受诉人民法院应当将案件移送受理破产案件的人民法院”。即破产企业的涉诉债权是能够改变案件司法管辖权的一个重要理由。
（三）按照《破产规定》第七十条内容之规定，即“债务人在被宣告破产时未到期的债权视为已到期，属于破产财产，但应当减去未到期的利息”。即破产企业的债权不受原合同所约定债权的履行期间限制。
（四）按照《破产规定》第七十三条内容之规定，即“清算组应当向破产企业的债务人和财产持有人发出书面通知，要求债务人和财产持有人于限定的时间向清算组清偿债务或者交付财产。破产企业的债务人和财产持有人有异议的，应当在收到通知后的七日内提出，由人民法院作出裁定。破产企业的债务人和财产持有人在收到通知后既不向清算组清偿债务或者交付财产，又没有正当理由不在规定的异议期内提出异议的，由清算组向人民法院提出申请，经人民法院裁定后强制执行”。即破产企业的债权必须经过同债务人直接确认或人民法院裁定确认后才可进入破产财产或执行程序。
我们认为：上述法律及司法解释内容关于破产企业债权的一些规定应主要是针对破产企业合同债权的一些规定，同时也反映了破产企业合同债权的某些特殊性。

二、关于一般合同债权转让的前提条件分析
我国《合同法》第七十九条规定“债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人，但有下列情形之一的除外：（一）根据合同性质不得转让；（二）按照当事人约定不得转让；（三）依照法律规定不得转让”。依据《合同法》该条规定内容，我们认为：一般合同债权原则是可以进行转让的，但特殊情况下不得进行转让。特殊情况是指上述三种情形。即只要不存在国家法律规定或当事人约定方面的转让限制，债权人对其债权进行转让原则上应受法律保护。
但是依据《合同法》第八十条规定：“债权人转让权利的，应当通知债务人。未经通知，该转让对债务人不发生效力。债权人转让权利的通知不得撤销，但经受让人同意的除外”。也就是说债权人转让债权仅须履行通知债务人的义务即可，并无须征得债务人的同意。同时，为保护债务人利益，债权转让通知一经发出确认，就具有不可撤销的法律效力；在债务人向债权受让人履行义务前，且债权受让人同意撤销的应视为债权转让的通知没有发出。
另外，《最高人民法院关于适用若干问题的司法解释》第二十七条内容规定“债权人转让合同权利后，债务人与受让人之间因履行合同发生纠纷诉至人民法院，债务人对债权人的权利提出抗辩的，可以将债权人列为第三人”。第二十九条内容规定“合同当事人一方经对方同意将其在合同中的权利义务一并转让给受让人，对方与受让人因履行合同发生纠纷诉至人民法院，对方就合同权利义务提出抗辩的，可以将出让方列为第三人”。通过此司法解释内容，我们认为：债权人将其合同债权转让后，债权的受让人便取代原合同债权人的法律地位，成为合同主体的一方当事人。但是为保护债权受让人的利益，债权人对其所转让的债权存在瑕疵担保义务，即债权人与债务人应对债权的受让人就转让的债权存在的瑕疵承担连带责任。这或许也是一般合同债权转让无须经过债务人确认的一个重要理由吧。
　　　
三、关于破产企业合同债权转让的法律限制分析
通过以上破产企业合同债权所存在的特殊性和一般合同债权可转让性的法律分析，我们认为：目前我国法律没有关于破产企业合同债权转让的禁止性规定；按照法律规定的原则精神和相关司法解释内容，破产企业的合同债权是可以进行转让的，但应当在考虑破产企业合同债权特殊性的基础上对其转让要从转让主体、确认程序、转让公开、优先受让等方面进行必要的法律限制。
（一）首先，破产企业合同债权的转让主体只能是进入破产宣告程序后的破产企业清算组。除了破产企业清算组外，其他任何法律主体（包括人民法院、破产企业债权人、债务人等）都无权对破产企业合同债权的转让问题作出决定。此向限制符合清算组在企业破产后代行企业法人能力的相关法律规定。
（二）其次，破产企业转让的合同债权必须经过确认，没有经过确认程序的合同债权不得进行转让。因为没有经过债权确认程序，破产企业合同债权存在的真实性、时效性难以得到保证，转让后无法保证债权受让人的权益。破产企业合同债权的确认主要存在以下三种方式：第一、清算组向债务人发出书面催收债务的通知书后，债务人明确以书面形式表示按债务催收通知书中确定的数额偿还债务的；第二、债务人对债务催收通知书确定的债务数额提出异议后，人民法院以裁定形式对具体的债权数额进行确定的；第三、在企业破产宣告前合同债权已经通过生效的法院裁判或仲裁裁决进行确认的。需要特别强调说明的是：破产企业清算组委托会计师事务所等中介机构对破产企业合同债权进行单方审计并出具审计结论的行为不属于破产企业合同债权的确认程序。
（三）再次，转让破产企业合同债权必须通过公开拍卖程序。因为破产企业转让合同债权的直接目的是为了将债权变成现金，以便应对破产清算费用或更公平、更及时地进行破产财产分配；同时也为了保证能对破产企业合同债权进行公平合理的定价，不致因转让价款太低而损害破产企业和相关利害关系人的权益。所以，对破产企业合同债权转让只有通过市场拍卖程序进行才符合公开透明的竞价原则，才能保证破产企业和相关利害关系人的最大利益。
（四）最后，转让破产企业合同债权还应当保证在同等价款条件下破产企业债权人的优先受让权。因为，企业破产后将直接影响到破产企业原债权人的利益，它们本应享有的债权可能因债务人破产无法得到偿还或无法得到充分偿还。如果在同等价款条件下，法律赋予破产企业债权人有优先受让破产企业所转让的破产企业合同债权的权利，那么也算是实现破产企业与破产企业债权人之间利益平衡的一种方式。当然，破产企业的债务人也可以通过拍卖程序受让或购买破产企业的合同债权，但是其不得通过受让破产企业合同债权的形式与自己所欠破产企业的债务进行抵销。因为破产企业债务人在受让破产企业债权后可通过行使抵销权的方式来降低自己实际应承担的债务（因为债权的受让价格一般明显低于债权的实际数额），从而损害破产企业的利益。

综上所述，考虑到破产企业合同债权的特殊性，对其转让行为进行一定的限制是必要的，尤其是要求被转让的合同债权必须经过确认和公开拍卖这两个程序非常地有必要。因为，对破产企业合同债权转让进行限制，其目的就在于实现破产企业、破产企业的相关利害关系人（包括破产企业员工、债务人、债权人等）、破产企业合同债权的受让人等各方主体的利益平衡。破产企业合同债权转让时若没有经过确认和公开拍卖程序的，该转让行为应属无效，其所产生的不良法律后果应由破产企业清算组或破产企业合同债权的受让人来承担。对未经确认的破产企业合同债权，即使已通过公开拍卖程序，债务人也有权（基于对原债权人的抗辩权）拒绝向被转让的合同债权的受让人履行义务。鉴于目前我国《破产法》及相关司法解释对破产企业债权转让还缺乏具体明确的规定，在企业破产实践中，破产企业债权转让因存在不经确认、不公开拍卖等诸多不规范因素往往会引发出诸多不必要的诉讼纠纷。所以，我们希望立法机关在制定新的《破产法》时要充分考虑这些问题，也希望破产企业或与破产企业合同债权相关联的当事人在处置或转让破产企业合同债权时也要充分重视这些问题。

2006-4-1

（作者简介：王政，系北京市优仕联律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。