城管公物警察权之分解研究：交通运输
刘建昆
国家对交通运输的管理，实际上是随着道路公物的发展而发展出来的。道路或者公路，是行政法—公物法理论上的典型公物。与其他国家一样，我国的《公路法》同样也是公物立法的范本。尽管《公路法》并没有排除在城市的适用，但是由于实际上负责的行政机关不同，城市道路是由城市建设部门来管理、养护和保护的。城管行使交通运输管理方面的有关处罚权，除了北京尚不多见。城管是城市公物警察权的主要掌握者，城市交通既然可以进入相对集中执法的范围，必然的与公物有所联系。
城市道路的目前的管理模式深刻的体现出城乡二元结构对我国法律管理制度的冲击。事实上，城管对城市道路的警察权保护，其本质与交通部门对公路的保护是一样的，都属于公物警察权，但是由于城市管理中有自己的的一些特性，加之《城市道路管理条例》立法严重滞后，导致城管部门不得不东拼西凑自己的职权，有时候借用公安交警部门的权力，有时候借用交通部门法规，有时候求助城市容貌或者环境卫生法规。
即便是运输管理目前附着了大量其他的利益管理，诸如线路利益、公众人身安全，交通秩序等，但是，道路公物本身的警察权保护，仍然是最基础的环节。正因为如此，我国台湾地区的《大众捷运法》罚则的第一条仍然是公物警察权条款：“擅自占用或破坏大众捷运系统用地、车辆或其他设施者，除涉及刑责应依法移送侦办外，该大众捷运系统工程建设或营运机构，应通知行为人或其雇用人偿还修复费用或依法赔偿。”
北京城管对交通运输的管理，尚不是最直接的关于侵占和破坏公物的警察权条款，而是一种与基于公路公物利用秩序许可相联系的处罚权。按照我国行政法学者范扬的公物法理论，关于公物的利用是这样的情形：
“普通使用，即依普通方法，并于普通范围，而为公物使用之谓。其使用方法，或为行政主体所定，或依社会习惯定之。”“特别使用，乃特定人依特别方法，并越普通范围，而为公物使用之谓。此种使用，须得该管官公署之认许，私人不得任意为之。”
特别使用之一为“临时的特别使用”，虽然需要一定的许可，但是实际上与普通使用无异。例如经过批准在道路上举办宣传活动之类。
特别使用之二为“继续的特别适用”又叫独占使用，是为特定人设定使用权，公法上的独占使用一般指或对煤气或地下铁道公司，许其埋藏气管，筑设隧道等例。
道路公物上的许可大致可以分为三种类型：
第一，基于公物管理权，是当然可以设置许可的。在道路利用中，道路营运权，其实也是一种特别使用。对道路营运企业的许可，是我国在民国时期就有的一种制度。这种许可的本质，就是基于公物管理权，以行政许可的形式，为相对人创设一种特别利用道路公物进行可获运输的的权利。既然需要行政许可，那么未经许可的擅自行为，本身已经构成对国家行政许可制度的冲击，而对未经公物管理权许可的这些擅自行为的取缔，是否构成公物警察权的内容？还缺乏更为深入的探讨，但是无论如何，我们不应该怀疑这是与城市道路公物相关的一种公物上的权力。
道路营运许可，不但与道路使用许可制度相关的，而且往往与“行政事业性收费”相联系。一百多年前日本学者在《大清行政法》一书中，就提到类似规费的“手数料”，其中有一种“使用料”，即对营造物（含公物和公营造物法人）利用中的“行政事业性收费”。行政收费，也可以看做一种简化了手续的公物利用中的行政许可。袁裕来律师博文《斯伟江细说在美国吃停车罚单经历》提到美国的“CITY STICK”想来也就是关于公物利用收取行政规费的东东。
第二，道路公物之上尚有交通安全警察权，这是一种一般秩序警察。实际上，公安交警历史上，就是从交通管理部门分化出去的一个警种。公安交警的职权有时候与公物警察权完全无关，比如惩治车辆在道路上逆行，但是危害了交通安全秩序。但也有时候也涉及公物的利用关系，比如交通管制等，但是总的说来不是以道路本身的保护为职责的。同样，公安交警部门有关的许可权，尽管有时也具有公物利用许可的效果，但也不能视为是公物法上的利用许可。
第三，法律基于公物警察权也可能设置某种许可。范扬《行政法总论》中还指出：“尚有警察上许可使用一种。警察上为防遏危害计，对于公物之使用，每设有特别取缔规定。或对有害公物或有害公众使用之使用，绝对加以禁止；或对有害公众使用之虞之使用，保留许可而禁止之。后之场合，若得警察上之许可，仍得适法而为使用。但属警察上许可使用之场合，其危害程度，必属轻微，在私人原得自由使用，特为防止危害起见，设以制限，令受特别许可，俾警察上得以审查监视而已。故此时其使用许可，不过回复私人固有之自由，而非赋予新之权能，从而其许可与否，非属官署自由裁量，与一般之警察许可无异。”可见这种基于公物警察权的行政许可，与前述基于公物管理权的许可、基于交通安全的许可尚有着细微的不同，如何能做出更为细致和科学的区分呢？这是摆在公物法面前的另一个值得重视问题。更为根本的问题则是，在道路公物执法中，“三权并立”的情况（交警，交通，城管）到底有没有科学和必要性呢？
二○○九年九月二十八日
长沙市人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院、人民检察院工作的规定
湖南省人大常委会
长沙市人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院、人民检察院工作的规定
湖南省人大常委会
（1989年3月25日长沙市第九届人民代表大会常务委员会第八次会议通过 1989年4月30日湖南省第七届人民代表大会常务委员会第八次会议批准施行）
目 录
第一章 总 则
第二章 监督市人民政府的工作
第三章 监督市中级人民法院的工作
第四章 监督市人民检察院的工作
第五章 附 则
第一章 总 则
第一条 根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法的规定，结合我市情况，制定本规定。
第二条 市人民代表大会常务委员会依照法律规定和集体行使职权的原则，监督市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院的工作。
第二章 监督市人民政府的工作
第三条 市人民代表大会常务委员会监督市人民政府下列工作：
（一）执行宪法、法律、行政法规、地方性法规，执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议和上级国家行政机关的决定、命令；
（二）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理和使用预算外资金；
（三）实施经市人民代表大会审查批准的政府工作报告，管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；
（四）实施城市建设总体规划，管理城乡建设事业；
（五）办理市人民代表大会及其常务委员会交办的议案，以及市人民代表大会代表和常务委员会组成人员的建议、批评、意见。
第四条 市人民代表大会常务委员会听取和审议市人民政府的工作汇报，必要时作出相应的决议。常务委员会要求汇报的，应在常务委员会举行会议一个月以前通知市人民政府；市人民政府提请汇报的，应在常务委员会举行会议一个月以前报告常务委员会。市人民政府的汇报材料应在
常务委员会举行会议五天以前报送常务委员会。因特殊情况不能按上述时限办理的，须经主任会议同意。常务委员会审议汇报时，市人民政府市长或副市长及其有关工作部门主要负责人应列席会议，听取意见，答复询问，必要时作补充汇报。
常务委员会闭会期间，主任会议可以听取市人民政府的工作汇报，各工作委员会可以听取市人民政府有关部门的工作汇报，提出意见和建议。
第五条 市人民代表大会常务委员会组成人员和市人民代表大会代表视察市人民政府及其所属部门的工作。被视察单位应如实反映情况，认真办理视察中提出的建议、批评、意见，并按要求报告结果。
常务委员会组成人员和市人民代表大会代表进行集中统一的视察，由主任会议负责组织，向常务委员会报告视察情况。对视察中发现的重要问题，经主任会议提出意见，交市人民政府办理或提交常务委员会审议。
第六条 市人民政府发布规章、决定、命令，应同时报送市人民代表大会常务委员会，对其中不适当的规章、决定、命令，由主任会议建议政府自行废止或提请市人民代表大会常务委员会决定撤销。
第七条 市人民代表大会常务委员会对市人民政府组成人员执行宪法、法律、法规和开展工作的情况进行监督。
常务委员会根据市长的提请，决定撤销个别副市长和市人民政府其他组成人员的职务，提请者须向常务委员会提交书面报告，并附有调查材料和结论。
常务委员会认为必要时，对由它任命的市人民政府组成人员进行考核，对其中不适宜担任现职的，由常务委员会按照有关程序作出处理决定。
第八条 市人民代表大会常务委员会受理人民群众对市人民政府及其工作人员的申诉和意见。对涉及政府组成人员的问题和其他人员的重要问题，由主任会议提出意见，督促有关部门查处，或提交常务委员会审议。
第九条 在市人民代表大会常务委员会会议期间，常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会书面提出对市人民政府的质询案。质询案由主任会议决定，交市人民政府答复。市人民政府应当派负责人在常务委员会会议上作出答复。
第十条 市人民代表大会常务委员会可以对市人民政府工作中的重大问题组织特定问题调查委员会，并根据调查委员会的报告作出相应的决议。
主任会议或三分之一以上常务委员会组成人员联名可以提议组织特定问题调查委员会，由常务委员会决定。调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。调查委员会的组成人员由主任会议在常务委员会组成人员和市人民代表大会代表中提名，常务委员会通过。调查委
员会可以聘请专家参加。
调查委员会进行调查的时候，有关的国家机关、社会团体和公民有义务如实反映情况，提供必要的资料。
第三章 监督市中级人民法院的工作
第十一条 市人民代表大会常务委员会监督市中级人民法院下列工作：
（一）执行宪法、法律、行政法规、地方性法规和本级人民代表大会及其常务委员会的有关决议；
（二）进行刑事、民事、经济、行政等审判工作，保障国家、集体和公民的合法财产，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。
第十二条 市人民代表大会常务委员会听取和审议市中级人民法院的工作汇报，必要时作出相应的决议。常务委员会要求汇报的，应在常务委员会举行会议一个月以前通知市中级人民法院；市中级人民法院提请汇报的，应在常务委员会举行会议一个月以前报告常务委员会。市中级人民
法院的汇报材料应在常务委员会举行会议以前五天报送常务委员会。因特殊情况不能按上述时限办理的，须经主任会议同意。常务委员会审议汇报时，市中级人民法院院长或副院长应列席会议，听取意见，回答询问，必要时作补充汇报。
常务委员会闭会期间，主任会议可以听取市中级人民法院的工作汇报，有关工作委员会可以听取市中级人民法院专项工作的汇报，提出意见和建议。
第十三条 市人民代表大会常务委员会认为必要时，组织常务委员会组成人员和市人民代表大会代表视察市中级人民法院的工作，市中级人民法院应如实汇报情况，认真办理视察中提出的建议、批评、意见，并按要求报告结果。
第十四条 市人民代表大会常务委员会对市中级人民法院审判人员的工作进行监督。
常务委员会根据院长的提请，决定撤销市中级人民法院副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员的职务。提请者须向常务委员会提交书面报告，并附有调查材料和结论。
常务委员会认为必要时，对由它任命的市中级人民法院的审判人员进行考核，对其中不适宜担任现职的，由常务委员会按照有关程序作出处理决定。
第十五条 市人民代表大会常务委员会受理人民群众对市中级人民法院及其工作人员的申诉和意见。对涉及院长、副院长的问题和其他人员的重要问题，由主任会议提出意见，督促有关部门查处，或提交常务委员会审议。
市中级人民法院应认真办理市人民代表大会及其常务委员会交办的申诉案件，并按要求报告结果。
第十六条 市人民代表大会常务委员会会议期间，常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会书面提出对市中级人民法院的质询案。质询案由主任会议决定，交市中级人民法院答复。市中级人民法院应派负责人在常务委员会会议上作出答复。
第十七条 市人民代表大会可以对市中级人民法院工作中的重大问题组织特定问题调查委员会，并根据调查委员会的报告作出相应的决议。特定问题调查委员会的组成参照本规定第十条办理。
第四章 监督市人民检察院的工作
第十八条 市人民代表大会常务委员会监督市人民检察院下列工作：
（一）执行宪法、法律、行政法规、地方性法规和本级人民代表大会及其常务委员会的有关决议；
（二）查处国家机关工作人员侵犯公民人身权利和民主权利、玩忽职守、经济犯罪等案件；
（三）对侦查活动、审判活动、监管改造活动，实行法律监督。
第十九条 市人民代表大会常务委员会听取和审议市人民检察院的工作汇报，必要时作出相应的决议。常务委员会提出要求汇报的，应在常务委员会举行会议一个月以前通知市人民检察院；市人民检察院提请汇报的，应在常务委员会举行会议一个月以前报告常务委员会。市人民检察院
的汇报材料应在常务委员会举行会议五天以前报送常务委员会。因特殊情况不能按上述时限办理的，须经主任会议同意。常务委员会审议汇报时，市人民检察院检察长或副检察长应列席会议，听取意见，回答询问，必要时作补充汇报。
常务委员会闭会期间，主任会议可以听取市人民检察院的工作汇报，有关工作委员会可以听取市人民检察院专项工作汇报，提出意见和建议。
第二十条 市人民代表大会常务委员会认为必要时，组织常务委员会组成人员和市人民代表大会代表视察市人民检察院的工作，市人民检察院应如实汇报情况，认真办理视察中提出的建议、批评、意见，并按要求报告结果。
第二十一条 市人民检察院检察委员会，在讨论决定重大案件和其他重大问题时，如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，应报请市人民代表大会常务委员会审议并作出决定。
第二十二条 市人民代表大会常务委员会对市人民检察院的检察人员的工作进行监督。
常务委员会根据检察长的提请决定撤销市人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的职务，提请者须向常务委员会提交书面报告，并附有调查材料和结论。
常务委员会认为必要时，对由它任命的市人民检察院的检察人员进行考核，对其中不适宜担任现职的，由常务委员会按照有关程序作出处理决定。
第二十三条 市人民代表大会常务委员会受理人民群众对市人民检察院及其工作人员的申诉和意见。对涉及检察长、副检察长的问题和其他人员的重要问题，由主任会议提出意见，督促有关部门查处，或提交常务委员会审议。
市人民检察院应认真办理市人民代表大会及其常务委员会交办的申诉案件，并按要求报告结果。
第二十四条 市人民代表大会常务委员会会议期间，常务委员会组成人员五人以上联名可以书面向常务委员会提出对市人民检察院的质询案。质询案由主任会议决定，交市人民检察院答复。市人民检察院应派负责人在常务委员会会议上作出答复。
第二十五条 市人民代表大会常务委员会可以对市人民检察院工作中的重大问题组织特定问题的调查委员会，并根据调查委员会的报告作出相应的决议。特定问题调查委员会的组成参照本规定第十条办理。
第五章 附 则
第二十六条 本规定自湖南省人民代表大会常务委员会批准之日起施行。
1989年4月30日
