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刍议法官的职业思维方式

刘晓春


引言:法官是经过专业训练、具有法律职业技能和职业道德的人，与其他行业人员的最大区别在于他们内在的思维观念，而不是法律知识。对于法官而言，思维方式甚至比法律知识更为重要。因为法律知识可以随时学习，法律条文可以随时查找，但是思维方式却是要靠长期的专门训练才能养成的。2001年12月最高人民法院院长肖扬同志提出要树立“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的现代司法理念，与之相适应，现代司法理念对法官的思维方式提出了新的要求，要求我们将权利义务的分析作为逻辑线索来思考，注重法律真实优于客观真实，程序公正优于实体公正，普遍正义优于个案正义。而现行司法制度和诉讼观念则制约了法官的思维方式，笔者就此略陈管见，以求教于同行。
一、法律思维与法官的职业思维方式
所谓思维，一般意义上应该指依照逻辑推理来观察、认识、判断的客观事物在人们头脑中的反映，并以语言、文字等形式加以表现。
思维方式是主体在实践基础上形成的模式化和相对稳定的思维定势和思维框架。它是潜移默化地渗透、积淀、凝结并固定在人们意识中的思维定势；它通过有意识或无意识的形式外化于人们的行为、决策、认知和评价活动中。思维方式有一个演化、变革、继承、移植的问题，也即现代化的问题。我们从总体上已确立了实践思维方式，但思维方式的变革不可避免地带有前人思维方式的积淀，思维的惯性深层次地滞碍着思维方式的现代化。
说到法官的职业思维方式，首先要对法律思维进行界定，法律思维与另外三种与公共决策有关的典型思维方式，即政治思维、经济思维、道德思维有所不同，所谓法律思维，就是按照法律的逻辑来观察、分析、解决一个社会问题的思维方式；政治思维最大的特点就是强调政治上的利弊权衡；经济思维强调考虑如何用更少的投入获得更多的产出，即成本与收益的问题；而道德思维则把道德上的善恶评价作为第一考虑因素。因此，如果一个人选择用法律来思维，那么，他就会在一般情况下，把政治上的利弊、经济上的效益、道德上是否高尚视为第二位的考虑因素，而把合法性作为第一位的考虑因素。因而，对法律思维的概念，最简单的定义就是合法性思考。法律思维在从事法律工作的法官、检察官、律师这三种人中表现得最典型，因而在分析法律思维的基本规则时，主要就是以法官的法律思维为参照对象。法官的职业思维当然是能够体现法官职业特点，实现司法公正的职业思维，就是指在行使国家司法权的过程中，为了能够公正、公平的处理案件，法官按照法律的逻辑来观察问题、分析问题和解决问题的理性思维方式。通过与大众思维方式的比较，法官职业思维的特殊之处可以表现得更为明显。正如英国上诉法院的首席大法官爱得华.科克曾经讲到的，“法官具有的是技术理性，而普通人具有的是自然理性，……对法律的这种认识有赖于在长年的研究和经验中才得以获得的技术”。这充分说明了法官的思维与普通大众的生活逻辑并非雷同，而是根据职业的专门逻辑进行的，并且这种独特的思维必须经过长期的职业训练才能养成。
二、法官职业思维的特性
（一）、职业术语性
法官运用职业术语进行观察、思考和判断，这不是大众必备的思维要素。法律是一种专门的技术知识，法律术语是这项专门知识中的最基本的要素。相当广泛的社会问题，不论它们来自民间还是官方、不论具体还是抽象，一概可以运用法律职业术语转化为法律问题进行分析判断。托克维尔说美国几乎所有的政治问题都迟早要变成法律问题。现代法治社会之所以能够从法律的层面上来判断和解决广泛的社会问题。这主要是由于法律专业化程度的提高。而法律活动的专业化又取决于一种专门的技术知识的形成，而这种技术知识又必须借助特定的职业术语加以表达。
(二)独立性
法官思维是一种独立性思考。1983年在加拿大举行的司法独立第一次世界大会 通过的《司法独立世界宣言》规定：“司法机关应当独立于行政机关及立法机关。”审判独立 作为一项司法制度原则，理论上应当包含三个层面的含义和内容：一是司法权独立：二是法 院对外独立；三是法院内部独立。
法官的独立思维是建立在法院独立审判的基础上的，独立审判是公正司法的前提和保 障。独立审判的实现必须依托于法官的独立思维来体现，法院作为组织，本身不具有理性的 思维能力，作为个体的法官才是实现独立审判的主体。也就是说，审判独立的抽象概念，最 终只能以法官独立思维的形态表现出来。而现实情况却是法官始终要面对来自社会各个层面 的影响审判工作和独立思考的因素，因为法官不能生活在理想化的法律世界里。这样，一个 相对独立的自由的思维空间对于法官来说是非常重要也是非常必要的。这个空间只能由法官 依靠自身的职业素养来构筑，以使自己还能够在理想化的法律王国里自由地思考和呼吸，保 持超然和理智的心态，抵制社会的、政治的、经济的压力及非法的诱因对法官思维的控制与 影响，避免法律的完整性和统一性遭受损害，最大限度的实现司法公正。
(三)客观性
我们知道，法官面对的永远都是已经发生了的事情，通过证据来查找案件事实的每个片段，再将所有片段依法律逻辑联系起来，以重组案件“事实”，就成为法官在诉讼中的主要任务。因此，离开了证据来谈论法官的思维，就等于在建造空中楼阁。通常来讲，法官的思维方法总是坚持三段论推理方法，但这并不等于说法官的论证都要求机械地保持形式上的合乎逻辑。强调三段论推理的逻辑是为了保证法律的结论能够被合理地推出，并结合相关证据，对理由进行阐明和论证，从而让当事人和全社会看到这个结论是出自理性的，是具有说服力的。当然，法律思维并不绝对排斥情感因素，但法律判断是以事实与规则认定为中心的思维活动，因此法律思维首先是要服从规则而不是首先听从情感。法官对情感的考虑，都必须在法律规则的范围内谨慎地斟酌涉及感情的问题，因此，在法官的思维方式中，情绪化、感情化的倾向必须克服，否则就难以成为一个合格的法官。
(四)程序性
程序的合法性、公正性在诉讼中占有重要地位，这是由诉讼的规律所决定的。在科学研究中，学者们总是在找到事物的客观事实后下结论，在没有发现真理的情况下，是不能也是不应当产生结论的。但在法院的司法活动中，即使在影响法律关系的法律事实查证不清的情况下，法官仍然要对案件事实作出最终的判断，因为司法的目的不是求真，而是求善，是对行为进行价值评判。法官当然要以合法性来思考问题，才能保证对每个案件均能做出及时的裁断。他只考虑以证据推导出的法律事实，而不可能追求客观事实。法庭上的形式合理性是最高理性。司法活动不应该过分强调“具体问题具体分析”，而应强调法官应当依托程序进行思考，充分认识程序公正的独立价值，承认由程序公正所得出的结论。程序合理性思维在司法中对于法官审判案件的重要意义，就是对法官的引导和约束。引导指要求法官排斥非法律因素对思维的干扰，理性判断，形成结论；约束指法官依据程序思考，最大限度地杜绝了自由裁量权的随意性，依法约束法官的行为和思想。通过强调法官思维的程序合理性，法官所作出的判决才能更容易被当事人双方所接受，因为这一结论是一个公正的人按照公正程序作出的。
（五）、中立性
法官思维是一种中立性思考。司法中立是司法权威的一个重要保障，是司法获得 公众信任的源泉。司法中立包括司法权与立法权、行政权的中立；司法权在政府与民众、公 与私之间的中立；司法权在诉讼当事人之间保持中立。具体内容包括：法官与案件和案件 当事人没有利害关系，即主体中立；诉讼制度的设计使法官处于与当事人“等距离”的不偏 不倚的中立地位，即制度中立：裁判案件的法官有良好的品行和能力，用中立的立场、语言 和方式驾驭庭审，即庭审中立；法官始终以一个“正义的守护者”的身份来实现司法公正。 中立性思考中最重要的，是法官相对于当事人和案件的中立。它表现在法官在司法活动中分 析错综复杂的法律关系时必须与双方当事人保持同等的司法距离。这种中立的思维距离对于 消除司法活动当中常常出现的心理定式具有很强的功效。法官在与双方当事人的接触中会获 得一些有关案件的信息，往往使得法官产生一些对当事人的诉讼观点和法律事实的先入为主 的看法，这就是心理定式。这种定式直接影响着法官对证据判断和当事人诉讼观点的采纳， 并且法官不能自知。造成“既使法官在客观上有良好的愿望和公正的品质，但由于其心理定 式的影响，也会有一种自然倾向”，“很少或根本不可能从另一角度对同一证据进行审查，因 此非常不利于发现和揭示证据中的矛盾”。而中立的思维能够保障法官在作出裁决前用同等 的标准衡量诉讼当事人提供的证据，接受或者驳斥当事人的诉讼观点，保证裁判结果的公正。
（六）服务性
日本学者小岛武司指出：“法院所面临的任务是适用法律，而此举的终极目的则在于针对其顾客—诉讼 当事人的需求而提供其所需的服务。法院若忽视其向当事人提供合乎需求的服务而自我地从形式上去限定案件 处理，则不免有本末倒置之嫌。”罗斯科·庞德在1920年 所著《普通法精神》中也强调了司法的公共服务角色，他说“若不过分偏执并全面地理解17、18世纪的自 然法理论，我们可以发现法律至上原则完全符合这样一个观念，即公共服务理论。公共服务，无论它是来自铁 路公司、市政公司或是国家，它都只是手段，而非目的。” 在我们看来，将审判视为一种产品或服务，将公民 和当事人视为消费主体、法院和法官为服务者实际上蕴含了“公民为司法主体”这样一种深层理念。 英国民事诉讼改革在相当程度上也是围绕着便利公民的司法理念而进行的，它重在保障公民接近 正义、利用司法。例如，程序分流和法官对案件进展的管理，最终的落脚点还是为了公民、当事人便利、有效 地接近司法。同样，诉讼费用的改革、法律援助的强化、程序和规则的简洁以及诉前和诉外机制的建立，莫不 如此。
从一定的角度看，国家乃是为社会与个人提供公共服务的主体。在国内已有人指出现代行政的方法更新之 一即是从控制到服务。同样，将 审判权和审判结果视为一种服务或产品，寻求纠纷解决的当事人也可视为司法之消费者。显然，作为一种服务 与被服务的交换关系，两者地位平等，而且服务提供者必须提高服务的水平、满足消费者的需要方可吸引服务 的享用者。
三、制约法官职业思维培养的原因及对策
（一）、主观上：走出观念的误区，克服固有思维定式的制约。
法官法实施以来，对法官任职条件的制约和法官职业化改革的进一步强化，提高了法官的整体素质，但在法官的职业法律思维的培养方面还存在观念与制度的障碍。
第一，必须改变语言简约、朴实、平民化的习惯。因法官队伍整体素质的制约，相当多的法官在审判中习惯使用大众化、平民化、浅显易懂的语言，而法官的职业术语是无数代法官努力用文字表达人们在行动中所学会遵循的规则，创造了表达这种规则的语言。法官应当学会用法律术语进行思考和表达，这既是他们以法官职业为荣的一种体现，也是法官职业化的必然要求。要将深奥的法律术语解释为浅显的大众语言，应当是律师职业的职责，而不能成为法官的义务。
第二、废除程序工具主义法律观念。程序工具主义法律观念片面强调法律是达到某种社会目 的的手段，强调法律仅仅是治理社会的工具，忽视了法律作为最高标准的价值，即一切手段 和目的都必须服从合法性标准的指引。这一观点的发展就是把诉讼程序作为实现实体的工 具，强调了诉讼程序对于实体的有用性和诉讼程序的技术性。程序工具主义理论影响司法 界最为直接的后果即是使司法人员养成“重实体，轻程序”的观念；同时，在程序工具主 义法律观念的影响下，离开合法性这个前提和要求，要求法院和法律为经济发展“保驾护航” 的想象时有发生，这极大地损害了司法的公正、公平形象,这种观念应予以废除。
第三、杜绝凭直觉思维、依感情、道德、经验判断，重法律事实与逻辑推理。传统法官具有不畏权贵的价值观念，比如“法不阿贵”、“为民申冤”等被作为一种法官品格与职业道德，削弱了法理在审判中的份量。这是一种泛道德主义的法制观念，过分强调法官的同情心与法律的扶贫救弱功能，鼓励法官离开合法的前提，用道德与感情去判决法律争议，满足了感情，摒弃了法律。法官的职业思维要求凭逻辑推理而不是直觉的模糊思维，要求法理重于民意。
第四、区分行政权与司法权。目前很多人把法院当 作处理地方行政事务的工具，将法院视为党委或政府的一个职能部门，将法官视为普通公务 员。因此，在法院人事管理上不能遵循司法特有的规律和要求。在法院内部，审判人员始终 是以法院工作人员而不是法官个人的角色出现于整个司法程序之中，虽然法官代表法院履行 职权，但对于案件纠纷的实质裁决权力却掌握在院、庭长及审判委员会的手中，裁决的结果 及相应的责任当然也由“集体”承担，这就出现了法官行使审判权力而不承担相应的责任， 法院承担责任但无力具体行使审判权能的不协调局面。行政权与司法权的不分，在观念上对法院是独立的裁判机构认识不清，泛行政主义的法制 观念，严重阻碍法官职业思维的培养与形成。
（二）、客观上：改革司法制度，力促法官职业思维的培养与形成。
第一、解决司法权的地方化问题。司法权作为国家权力的重要组成部分， 维护的是国家的总体利益和法制的统一性与严肃性。但我国行政、立法、司法三者与行政区划完全重合，法院与法官在人、财、物方面对地方的依赖，让法官无法只向法律负责，还要向地方经济负责，向地方行政长官负责。这表现在有的地方党委 负责人法治观念淡薄，仍旧过问具体案件。另外，地方政府出于地方保护主义的目的，向法 院施加压力，力图使案件在受理、判决、执行上于本地有利，法院成了地方的法院，法官成了地方的法官，破坏了法制的统一与尊严。于是，“打假英雄”王海在不同地方的法院要求依据消费者权益法保护法索赔便获得了截然相反的法律后果。对于地方保护主义对审判的影响，列宁曾指出：“我们无疑生活在 违法乱纪的汪洋大海里，地方影响对于确立法律制度和文明来说，即使不是唯一有害的障碍， 也是最有害的障碍之一。”
第二、改变司法权的行政化。我国法制史的发展中儒家传统的行政长官兼理司法的思维定式导致我国法官的非职业化。这一趋势最明显的表现是院长、庭长审批案件。我 国的人民法院组织法和诉讼法规定，人民法院的审判组织只有独任法官、合议庭和审判委员 会，并未赋予庭长、院长决定案件最终裁判结果的权力；在公法上，凡法律未明确授予的权 力，则不得行使，这是一项公认的原则。《法官法》第二条虽然规定，法官包括院长、副院 长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员，但并不意味着院长、庭长在审 判上享有高于审判员的权力，法官应当是平等和独立的。院长、庭长只是司法行政上的职务， 只能在行政事务上拥有指挥决定权。所以，必须改变审判分离的现状，所有案件应由法官依 据自己的判断决定裁判结果，取消了院长、庭长审批制，庭长、院长只能通过参加合议庭担 任审判长来行使审判权。法院的院长、庭长大多是由于政治、业务素质较高而从法官中提拔 晋升的，实行案件审批制的做法，使得这些优秀法官一旦升任院长、庭长，便不再直接参与 审判，其主要精力用于案件审批和行政事务的处理，不仅造成审判资源的浪费，也助长了法 官对院长和庭长的依赖，形成恶性循环。同时，院长、庭长审批案件的做法，还会导致案件 责任不清的现象。案件经过层层审批、领导把关、集体决策，导致判决除了问题大家都不负 责的局面，不利于法院监督机制的实行。
另外，在法院内部普遍存在的一种现象是，在案件没有审结的情况下，审判人 员即向院长、庭长请示汇报；有的下级法院遇到疑难案件即请示上级法院，征求上级法院的裁判意见。这种现象不仅违反了直接言词原则等审判公开的要求， 使二审终审制度形同虚设，而且不利于审判责任制的建立，妨害法院内部审判机构审判权独 立的形成。一些地方法院尤其是基层法院的法官业务素质不高；而我国又处于经济转轨时期， 新情况、新问题不断出现，致使法官在审理案件时常常感到无法可依；当前，不少法院都在 搞岗位目标责任管理，错案追究制，以法官所审理的案件的改判 率和发回重审率作为考核的一个标准，即便是法院与法院之间也在进行相同内容的评比，致使法官与 法院都不愿承担风险。因此，下级法院请示上级法院便成为最“稳妥” 的办法，使得上级法院对下级法院的监督从事后监督变为事前监督，法律规定 的二审终审制变为一审制。
第三、健全法官保障制度。《法官法》就法官的任职条件、 任免、等级、培训、奖惩、辞职辞退、退休、申诉等作了详细规定，以保障法官独立行使职审判权，但这部法律并未很好地执行。地方审判机关自身 没有独立的财权，财权完全由国家和地方行政机关掌握，审判机关的各种经费来源包括审判人 员的工资福利待遇等都完全受地方政府控制；在人事方面，法院领导干部的职务以及法 官本身都由地方权力机关任免，对人民法院主要领导干部的提名权和推荐权也控制在地方 各级党委和地方各级政府人事部门手里。在人、财两大重要权力均依附于地方党政权 力的情况下，审判机关实在无法保持独立。在此种情况下，要求法官为了审判独立而对抗地方 压力，显然是不现实的。
从另一方面说，法官的地位和待遇也与其在审判体系中所承担的重要角色不 相称。世界各国，为了保证审判公正，提高法律的权威，都在给予法官崇高的地位和 优厚的待遇。在美国，最高法院首席大法官的年薪与副总统持平，日本最高法院院长的薪俸 与总理大臣相同，故在美国与日本，法官腐败的现象几乎闻所未闻，当然这并非全部归功于高薪养廉。而我国的法官却一直在套用公务员的行政级别，而且其地位和待遇都较同 级政府官员低。即使是目前进行的法官级别评定工作，也是不与工资待遇挂钩的。法官的较 低地位和工资待遇产生两方面的负作用：一是难以使法官产生职业荣誉感和责任感。为了个 人生活和子女的教育、就业等问题，有些法官的廉洁作风受到了质疑，甚至走向犯罪，2003年，全国22万名法官中有794名法官违法违纪被查处，52名法官被追究刑事责任；二是造成法官队伍不 稳定，优秀人才流失。在市场经济条件下，高薪高能已成为人才市场的法则，法官微薄的收 入无法与同样从事法律工作的律师相比，无法培养法官的责任感与荣誉感，自然无法吸引高质量的人才加盟，这自然无助于审判队伍的建设和发展。
第四、健全法官遴选机制。由于法官选任制度的不健全，法官的专业化往往不被重 视，其直接后果是导致有助理审判员以上职务的人员过多，水平参差不齐，审判质量不高， 审判效率低下。因而，必须合理配置审判资源和合理调整审判权力，实行法官员额制，清晰 法官和法官助理的层次，实现法官与辅助人员的分离；在实行国家统一司法考试的前提下， 选择高素质的人才充任预备法官；在各级法官的选拔上，要遵循上级法院的法官只能从下级 法院的优秀法官中选拔的原则，以保证上级法院的法官具有更高的资历和更丰富的经验，足 以处理更为复杂的各类案件。
综上所述，由于存在观念和制度上的缺陷，我国的法官的职业思维处于一个两难的境 地：一方面由于社会观念对法官的要求过多，法官不仅要考虑案件的情况、当事人的请求， 还要兼顾经济发展、社会效果等问题，使其角色更像一个政治家，这就要求法官的思维要具 有相当的广泛性；另一方面由于法官选任、保障制度的欠缺，法官实际的作为和能力又极为 有限，即使法官仅仅考虑处理好其职责范围内事情，也会有力不从心之感，这又要求法官的 思维要有一定的局限性。由此可见，我国法官职业化思维完善的过程就是不断地调和两者矛 盾的过程。相信通过变革诉讼观念和改进司法体制，我国法官一定会勇于直面市场经济和知 识经济挑战，不断提高自身素质，训练自己的职业思维能力，更好地为依法治国方略的最终 实现而努力。






浙江省丽水市人民政府


丽水市人民政府关于印发《丽水市人民政府工作规则》的通知

丽政发〔2012〕21号




各县（市、区）人民政府，市政府直属各单位：

《丽水市人民政府工作规则》已经市政府第1次常务会议审议通过，现予印发。









二○一二年五月二日




丽水市人民政府工作规则



第一章 总 则

第一条 丽水市第三届人民代表大会第一次会议产生的新一届丽水市人民政府，根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》和《浙江省人民政府工作规则》，结合本市实际，制定本工作规则。

第二条 市政府工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚决贯彻执行省委省政府和市委的决策部署，按照“绿色崛起、科学跨越”战略总要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，认真履行政府职能，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，切实建设责任政府、法治政府、效能政府、阳光政府、廉洁政府。

第三条 市政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。



第二章 组成人员职责

第四条 市政府由下列人员组成：市长，副市长，秘书长，市政府组成部门的主任、局长。

第五条 市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，始终保持坚定、清醒、有为的精神状态，牢牢把握科学、民主、法治的行政原则，大力弘扬为民、务实、清廉的工作作风，大兴求实作风、干事文化，全心全意为人民服务。

第六条 市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长、秘书长协助市长工作。市长出访期间，由负责常务工作的副市长主持市政府工作。

第七条 市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。对紧急或突发性重大事件，来不及召开会议研究而又必须及时处理的，分管副市长协调处理后，及时向市长报告。

第八条 副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。

第九条 秘书长在市长领导下，负责处理市政府日常工作，领导市政府办公室工作。

第十条 市政府组成部门实行委、办主任和局长负责制，由其领导本部门的工作。

审计局在市长领导下，依照法律规定独立行使审计监督职能，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

市政府各组成部门要各司其职，各尽其责，顾全大局，维护政令统一，以“审批提速、服务提质、工作提效”为核心，提高行政效能，切实贯彻落实市委市政府各项工作部署。



第三章 全面履行政府职能

第十一条 市政府要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

第十二条 认真贯彻落实国家宏观调控政策措施，运用经济、法律手段和必要的行政手段引导和调控全市经济运行，加快发展方式转变，推进经济转型升级，促进全市国民经济又好又快发展。

第十三条 完善行政管理、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系；建立健全社会信用体系，加强“信用丽水”建设；加强市场监管，规范市场执法，推进公平准入，形成统一开放竞争有序的现代市场体系。

第十四条 加强和创新社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系；健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会和谐稳定；健全突发事件应急管理机制，提高政府应对公共危机的能力。

第十五条 完善公共服务政策，健全公共服务体系，强化公共服务职能，推进部分公共产品和服务的市场化进程，促进基本公共服务均等化；建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效能。



第四章 实行科学民主决策

第十六条 市政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，拓宽社情民意表达渠道，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，加强重大决策跟踪评估和责任追究，不断提高政府依法决策、科学决策、民主决策水平。

第十七条 贯彻落实党中央、国务院、省委、省政府及市委的重要指示、决定、决策的实施意见和措施，全市国民经济和社会发展规划、计划、城市总体规划及重大空间规划、重点资源规划，财政收支预决算草案，政府性债务收支计划，社会管理重要事务，行政规范性文件和重要政策措施，重大建设项目，全市突发性事件总体应急预案以及其他需要由市政府决策的重大事项，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。

第十八条 各部门提请市政府研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，并经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及县（市、区）的，应当事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。

第十九条 市政府在作出重大决策前，根据需要，可通过召开座谈会等多种形式，直接听取民主党派及工商联、社会团体、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。

第二十条 市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的决定，建立反应灵敏、协调有效的决策信息反馈机制和决策后评估机制，及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查，确保政令畅通，为决策的不断完善和优化提供客观依据。



第五章 坚持依法行政

第二十一条 市政府及各部门要严格按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。

第二十二条 市政府根据经济社会发展需要，适时制定行政规范性文件，及时修改或废止与经济社会发展不相适应的行政规范性文件。市政府各部门应在上一年十二月底前将下一年度需制定的行政规范性文件项目建议报送市政府法制机构。市政府法制机构应在充分征求意见的基础上，于每年三月底前，报市政府常务会议研究决定新一年度的行政规范性文件制定计划。如因特殊原因需要在计划外制定行政规范性文件的，需向市政府做出专题报告，经市政府同意后方可进行。行政规范性文件实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。

第二十三条 市政府各部门制定的行政规范性文件，必须符合宪法、法律、法规和国家的方针政策以及市政府的决定、命令，并征求相关部门的意见；涉及两个及以上部门职权范围内的事项，应由市政府制定行政规范性文件，或由有关部门联合制定行政规范性文件。其中，涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项，应当事先请示市政府；部门联合制定的行政规范性文件发布前须经市政府批准。各县（市、区）和部门行政规范性文件应当依法及时报市政府备案，由市政府法制机构审查。

第二十四条 提请市政府审议的行政规范性文件由市政府法制机构审查或组织起草，行政规范性文件的解释工作由市政府法制机构承办。

第二十五条 按照行政权力与责任挂钩、与经济利益脱钩的原则，不断理顺和完善行政执法体制，科学设定执法部门的职责和权限。严格行政执法责任制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。



第六章 推进政务公开

第二十六条 市政府及各部门要大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。

第二十七条 市政府全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议讨论决定的事项、市政府及各部门制定的政策和其他各类公文，除需要保密的外，应及时公布。

第二十八条 凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和市政府规定需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。



第七章 健全监督制度

第二十九条 市政府要自觉接受市人大及其常委会的监督，认真负责地报告工作，接受询问和质询，依法备案行政规范性文件；自觉接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。

第三十条 市政府各部门要依照有关法律规定接受司法机关实施的监督，同时要自觉接受监察、审计等部门的监督。对监督中发现的问题，要认真查处、及时整改，并向市政府报告。

第三十一条 加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度。市政府及各部门要严格执行行政复议法和行政规范性文件备案制度，及时撤销或修改违反法律、法规的行政规范性文件，纠正违法或不当的行政行为，并主动征询和认真听取县（市、区）政府及其部门的意见和建议。

第三十二条 市政府及各部门要接受新闻舆论、人民群众和其他组织通过各种方式对行政行为的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重要问题，要积极主动地查处和整改。

第三十三条 市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通；市政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信，并每年安排时间下基层接待群众来访。

第三十四条 市政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，规范公权力、提高公信力、增强执行力。



第八章 科学安排工作

第三十五条 市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，落实好市人代会审议通过的《政府工作报告》各项目标任务。

第三十六条 市政府在年初提出年度重点工作目标、需召开的全市性会议和需制发的行政规范性文件等事项，形成年度工作计划。

第三十七条 各县（市、区）、各部门要认真落实市政府年度工作计划，并及时向市政府报告执行情况。各副市长要加强对分管工作的督促检查，按市政府统一部署狠抓工作落实。市政府办公室要加强对市政府工作计划落实情况的督查考核，适时对重点工作进展情况进行通报。

第三十八条 市政府及各部门要建立责任明确、协调有序、运行高效的工作机制，市政府对市政府组成部门和其他市级单位实行年度工作目标责任制考核。



第九章 加强廉政建设

第三十九条 市政府及各部门要从严治政，对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。

第四十条 市政府及各部门要厉行节约，严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受下级的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，严格控制因公出国（境）费、公务用车配置及运行费用、公务接待费，切实降低行政成本，建设节约型机关。

第四十一条 市政府组成人员要廉洁从政，严格执行党中央、国务院、省委、省政府和市委有关廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。



第十章 健全会议制度

第四十二条 市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议制度和市政府学习会制度。

第四十三条 市政府全体会议由市长、副市长、秘书长、市政府组成部门主要负责人组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：传达和研究贯彻党中央、国务院，省委、省政府及市委的重要指示和决定；讨论决定市政府工作中的重大事项；部署市政府重要工作；通报有关全市工作的重要情况；讨论需要由市政府全体会议决定的其他重要事项。

市政府全体会议一般每半年召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人或邀请有关人员列席会议。

第四十四条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：传达和研究贯彻党中央、国务院，省委、省政府及市委的重要指示和决定；传达和贯彻市人大及其常委会的决议；分析形势，讨论决定全市性重大问题；讨论决定行政规范性文件及各部门、各县（市、区）政府请示的重要事项；讨论报请省政府审批的重要事项；讨论报请市委决定的事项；讨论通过提请市人大及其常委会审议的议案；汇报交流各市长分管领域上月工作完成情况和本月主要工作安排、建议等；讨论需要由市政府常务会议决定的其他事项。

市政府常务会议一般每月上旬和下旬各召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人或邀请有关人员列席会议。

第四十五条 市长办公会议由市长召集和主持，每周召开一次。会议的主要任务是：交流各市长上周工作开展情况和本周主要工作安排；传达和研究贯彻省政府或省政府有关部门召开的全省性工作会议精神；研究确定市政府日常工作中事关全局、需要统筹安排的事项；研究市政府召开的全市性重要会议的准备事项；研究提交市政府全体会议、市政府常务会议讨论的事项；研究向省政府领导或省政府有关部门负责人汇报工作等有关事项；听取市政府领导重要的出国访问或赴外地考察情况汇报；研究处理市政府日常工作中的其他具体业务事项；沟通交流其他工作。

第四十六条 市政府专题会议根据需要不定期召开，由市长、副市长或秘书长召集和主持，或委托副秘书长、办公室副主任召集和主持，根据会议内容召集有关部门、县（市、区）政府负责人参加。会议的主要任务是：研究处理属于市长、副市长分管职责范围、需要统筹协调的业务事项；研究处理属于市政府既定工作安排、需要组织实施的业务事项；研究处理全市性重要活动的协调实施事项；研究处理具体问题的协调实施事项；研究突发性事件的处理意见；研究处理中央、省领导或市委、市政府主要领导对涉及面较广的具体问题所作批示的贯彻落实意见；研究处理市政府日常工作中的其他具体业务事项。

第四十七条 市政府学习会由市长、副市长、秘书长、市政府组成部门的主要负责人组成，根据需要可安排有关部门、单位负责人参加，由市长或副市长召集和主持。市政府学习会的主要内容是：学习现代经济、科技、法律和社会管理知识。一般采取报告会、专题讲座的形式。原则上每两个月安排一次，每次一个专题。

第四十八条 提请市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议讨论的议题，由市政府分管领导或秘书长协调、审核后提出，报市长确定。涉及面广的，牵头部门要事先主动和相关部门协商，或由分管副市长牵头协调，协调会议意见要形成书面材料一并提交。部门意见不统一又未经协商、协调的事项，不得提交会议讨论决策。提请市政府专题会议讨论的议题由市政府办公室协调提出，报市长或市政府分管领导确定。市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议和市政府学习会的组织工作由市政府办公室负责，有关文件和议题于会前送达与会人员。

第四十九条 严格会议请假制度。市政府领导不能出席市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府学习会的，须向市长请假。如对议题有意见或建议，可在会前提出。部门参会对象不能参加上述会议的，应提前报告市政府秘书长，并向市长请假，经批准后，由部门安排其他负责人代会。

第五十条 市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议的纪要经办公室有关领导和秘书长先后审核后，报市长签发。市政府常务会议议定的事项需要拟文批复或以其他文件形式下发的，须待会议纪要成文后，按公文审批程序审核签发。市政府专题会议的纪要由相关副秘书长、办公室副主任审核，秘书长签发，如有需要，报请分管副市长或市长签发。会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时公开报道。新闻稿须经秘书长或相关副秘书长、办公室副主任审定，重大事项的宣传报道，须报分管副市长或市长审定。

第五十一条 市政府及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。凡以市政府名义召开的全市性会议，需报市政府批准，统一由市政府办公室按有关规定办理；应由各部门召开的全市性会议，不以市政府或市政府办公室名义召开，不邀请县（市、区）政府负责人出席，确需邀请的须报市政府批准，邀请县（市、区）政府主要负责人出席的须报市长批准。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。



第十一章 规范公文审批

第五十二条 各地各部门报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》《浙江省人民政府关于贯彻执行〈国家行政机关公文处理办法〉的意见》和《丽水市人民政府办公室公文处理规则》等有关规定，遵守行文规则，注重公文效用。除市政府领导交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向市政府领导个人报送公文；各部门报送市政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，达成一致；不能取得一致意见的，应列出各方理由，以书面形式提出办理建议。

第五十三条 各地各部门报送市政府审批的公文，以及以市政府和市政府办公室名义印发的公文，统一由市政府办公室按规定程序办理。以市政府名义的发文，经相关副秘书长或办公室副主任审核后，交秘书长或办公室主任复核，报分管副市长或市长签发；以市政府办公室名义的发文，包括市政府及办公室抄告单，一般由相关副秘书长、办公室副主任审核后，由秘书长或办公室主任签发，如有需要，报请分管副市长或市长阅后发。

第五十四条 市政府发布的决定、命令和报送上级政府的公文，向市人大及其常委会提出的议案，由市长签署或签发；市政府文件涉及机构编制、人事任免、财政预算、政府性建设计划、城市规划、土地出让、政府性债务等事关全市经济社会发展的重大事项，以及各类先进表彰事项和对象，经分管副市长或秘书长审核后，统一报市长审定。

第五十五条 市政府及各部门要进一步精简文件，属部门职权范围内的事务，由部门自行发文或由相关部门联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。要加快网络化办公进程，加速协同办公系统推广进度，提高公文办理的效率。



第十二章 严肃纪律和改进作风

第五十六条 市政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。

第五十七条 市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新作出决定前，不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表讲话或文章，个人发表涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经市政府同意。

第五十八条 市政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄露国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。

第五十九条 市政府组成人员要做学习的表率。市政府及各部门要建设学习型机关。市政府将通过学习会、理论务虚会、举办讲座、报告会等方式，组织市政府及各部门领导学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识，不断充实新知识，提高履职能力。

第六十条 市政府领导要深入基层，调查研究，掌握实情，指导工作，解决实际问题。下基层要轻车简从，减少陪同，简化接待，不搞迎送。

第六十一条 市政府领导不为部门和下级政府的会议活动等发贺信、贺电，不题词。因特殊情况需要发贺信、贺电和题词的，一般不公开发表。市政府领导出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排，按有关规定办理。

第六十二条 市政府组成人员要严格执行请示报告制度和请销假制度。各部门要及时向市政府报告重要情况、重大事件和重大活动，对职权范围之外的重大问题要按规定程序及时向市政府请示。副市长、秘书长到市外开会、学习培训、参观考察、招商引资和疗养、休假等（以下简称外出），应事先报告市长，并由市政府办公室视情通报市政府其他领导。市政府各部门主要负责人或负责人外出，应按规定办理请假报告手续。



第十三章 附 则

第六十三条 本工作规则自印发之日起施行。原《丽水市人民政府工作规则》（丽政发〔2006〕7号）同时废止。

市政府特设机构、直属机构、派出机构等适用本规则。